党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《三中全会决定》）指出，将推进国家治理体系与治理能力现代化作为我国全面深化改革的总目标，且到2020年在重要领域和关键环节改革上取得突破性进展。国家治理体系与治理能力现代化战略的推进是一项复杂而艰巨的伟大工程，中央负责国家战略规划，战略的执行者则是各地方政府，各地方政府的治理能否实现现代化是国家战略能否实现的基础与关键。协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。中共十八大、十八届三中、四中全会报告明确阐述了协商民主，这些论述凸显了协商民主的重要性，也为协商民主的发展指明了前进的方向。2015年，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，为协商民主的发展和完善提出了新期待新要求。从本质和功能上来看，协商民主是地方政府治理的重要内容，也是一种具体体现。因而，应当将两者有机地结合起来，积极广泛地开展协商民主，切实发挥协商民主在发展公民有序政治参与中的重要作用，进而不断提升地方政府治理现代化的水平。

一、协商民主与地方政府治理现代化的相互关系

现代地方政府治理亦是一种民主治理。从实践来看，地方政府治理不仅需要科学合理的制度架构，更需要稳固的社会基础。如果将地方政府治理视为一种博弈，那么缺少社会基础的博弈必将是一种零和博弈，甚至是负和博弈。作为一种治理型民主，协商民主能从社会基础的角度有效承接地方政府治理的基本需求。反过来，地方政府治理则为协商民主提供广阔的实践平台。合作治理之所以需要，是因为地方政府治理不再是边界固化、相对封闭的体系，而是充分开放的动态系统。“在这里，治理者与被治理者都是相对的，在某个语境下是治理者，而在另一个语境中又是被治理”。[1]

“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策”。[2]从实践中可以清晰看出，协商民主的核心是公共参与、理性沟通、协商讨论、形成共识、减少分歧，突出参与性、公共性、互惠性、平等性、包容性。在政府的现代治理过程中，协商民主能很好地承接这些基本诉求。一方面，广大民众的积极参与是现代政府治理的主要依托和支持力量，如何激发人民群众的参与积极性成为地方政府治理的重要议题。在协商民主的框架下，参与并不仅仅是一般性的参与，而是提倡公众性的公共参与。这种广泛的参与存在于政治社会生活的各个领域，既影响着政府决策，也直接作用于公共事务治理。另一方面，协商民主可以通过鼓励公共协商和理性沟通，既充分表达协商主体的观点，也允许其他参与者积极输出自己的意愿，进而对所有利益相关者的意见作出综合权衡、比较分析，最后选择较为理想的意见和决策。一旦按照这种程序来实现互动，自然会促进生成地方政府治理所需的良好社会秩序。

当协商民主为地方政府治理培育理性的参与主体、促进生成稳定的社会秩序的时候，地方政府治理也为协商民主的发展完善提供了广阔的实践平台。“虽然协商民主不可能直接等于政治协商、政协民主和协商政治，但是客观地看，中国协商民主的发展轨迹是，先从政治领域起航，再到政治和社会两大领域齐头并进。”[3]一方面，在政治生活领域，相关协商主体围绕公共决策、公共事务等重要议题展开协商，构成地方政府治理的重要内容。它在政治生活领域的典型实践形式就是政治协商和行政协商。政治协商是中国共产党领导广大人民群众在社会主义民主政治实践中创造出来的一种独特的民主形式，也是对社会主义民主政治制度构造的拓展。在政治生活的实践中，作为一种可行的民主实践形式，行政协商被广泛知晓和积极推崇。其中，最为常见的就是行政听证会。另一方面，市场经济的发展在丰富人们物质生活的同时，也激发了人们的民主意识，提升了人们的民主技能。尤其是随着政府与社会的关系由高度一体化的粘合状态不断走向独立、合作，社会领域的协商民主实践也开始渐次发展起来，并成为地方政府治理的重要空间。[4]可见，在社会领域中产生了广泛而充满生机的协商民主实践。

二、协商民主对推进地方政府治理现代化的重大意义

习近平总书记在关于《三中全会决定》的说明中把协商民主的独特优势简要概括为：“推进协商民主，有利于完善人民有序政治参与、密切党同人民群众的血肉联系、促进决策科学化民主化。”在党的领导下，协商民主以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中，对于协调地方政府治理过程中的若干基本关系，推进地方政府治理现代化，具有十分重大而紧迫的意义。

加强政府与政府之间的民主协商，对于推进地方政府治理现代化具有重要意义。政府协商是指政府及政府部门在研究决定涉及经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题时，增强决策透明度和公众参与度，广纳群言，广集民智，从而有效推进科学民主依法决策，推进政府职能转变和提高地方政府治理能力水平。一般认为，政府协商具有平等性、程序性、合作性、反复胜、包容胜和责任性等特点。因此，加强政府与政府之间的协商，有利于将政府行使权力的过程调整为与社会协同共治的过程，有利于通过协商增强政府工作的科学性和效率，大幅提高政府决策的社会认同，全方位提升政府的治理和服务能力，从而促进地方政府治理现代化。[5]

加强政府与人民政协之间的民主协商，对于推进地方政府治理现代化具有重要意义。在地方政府治理现代化建设中，人民政协具有重要地位和作用，体现着中国特色社会主义民主政治的优势和特点。对于治理中的多元主体来说，人民政协作为国家制度平台，与国家权力系统之外的各种社会组织和力量乃至个人发生联系，是连接国家权力系统与其他各类共治主体的纽带。在国家与社会，政府与民间，行政体制内与行政体制外的互动中，起到联系、协同各类资源的枢纽作用，既将社会与民间的意志反映给政府，也将政府的意志传达到更广泛的社会空间。[6]在治理现代化过程中，社会的空间与自由度将进一步放大，治理的多元主体也将更加发育成熟，人民政协的工作内涵也将进一步丰富。

加强政府与社会组织、政府与人民之间的民主协商，对于推进地方政府治理现代化具有重要意义。地方政府治理体系和治理能力总体上是好的，是有独特优势的，是适应实际发展要求的。但是，不能忽视其在推进过程中所面临的挑战和亟待改进的地方。比如政府权力的行使有时还习惯于管治式思维，还没有学会如何与市场、社会打交道等。推进地方政府治理现代化，关键在于处理好政府和市场的关系、政府和社会组织的关系、政府和人民大众的关系，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。根本要求是切实转变政府职能，为充分发挥市场在资源配置中的决定性作用发挥好宏观调控和行政监督作用；创新行政管理方式，加强和优化公共服务，为社会成员提供更多更好的公共产品，寓管理于服务之中，着力建设服务型政府；增强政府公信力、执行力和法治化水平，着力建设廉洁政府和法治政府；努力消除社会差距，保障公平竞争，弥补市场失灵，实现共同富裕，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。[7]

协商民主能够契合治理的有序化要求，原因在于协商民主是一种理治性民主，是以自尊自信、理性平和的心态对待社会分歧，以寻求最大公约数的原则凝聚社会共识，以底线思维团结一切可以团结的社会力量，营造出我为人人、人人为我的社会风气。[8]协商民主广泛听取各方面意见，博采众长、广纳贤言，呈现你中有我、我中有你的局面，是吸纳度高的民主，没有否决的程序，不具有排斥性，对于党和政府来说具有相当大的可控性，有利于社会的和谐稳定。

三、协商民主视阈下地方政府治理现代化的主要目标

从经济社会发展的需求性逻辑出发，在协商民主视阈下地方政府治理现代化的基本目标，具体表现在以下五个方面。

一是治理方式由管理转为治理。党的十八届三中全会明确指出，“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。这是在党的重要文献中首次使用了“政府治理”的概念。“管理”是依赖于强制性的国家权力通过强制手段达成社会秩序，治理则是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度增进公共利益。从“管理”走向“治理”，是我们党治国理政的巨大进步。地方政府应当按照符合市场化的管理要求、治理主体具有广泛性、政府组织形式弹性化等要求，不断促使治理方式由管理转为治理。

二是治理范围由全能转为有限。在计划经济条件下，政府扮演了生产者、监督者、控制者的角色，为社会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化。这种全能型政府治理，存在中央高度集权、地方政府治理能力有限、泛政治化等弊端，有可能使正常的市场秩序和社会秩序遭到破坏，从而在一定程度上消解市场和社会原有的自我修复能力，加大了政府治理的难度。有限政府与全能政府相对应，具有政府权力有限、政府职能有限、政府责任有限、政府规模有限等特点。在政治制度的设计和践行中，限制政府权力，建立有限政府，是现代国家“善治政府”的根本标志。地方政府应当遵循权力的适当分离、政府间的适当分权、政府权力受到法律规制等原则，保障地方政府的治理范围由全能转为有限。

三是治理职能由管制转为服务。管制职能的弊端体现在管制易造成大量成本，政府进行管制除需要政府机构设立、人员经费、制定管制规则以及实施管制等正常的直接成本外，还会带来政府管制导致寻租活动、政府管制导致反腐败成本高昂以及政府管制带来低效率等间接成本。随着我国行政管理体制改革的逐步推进，政府的管理职能将逐渐削弱，而其服务职能将日益加强。从这个意义上，政府治理是一个从管理型政府不断走向服务型政府的过程。服务型政府是科学行政、民主行政和依法行政要求的共同选择，具有强调公共服务职能、注重民主治理、政府与非政府组织合理分工等特点。政府应当以完善政府公共服务体系、促进政府公共服务均等化、实现公共服务主体多元化、提升政府公共服务水平为导向，实现治理职能由管制转为服务。

四是治理过程由封闭转为透明。马克思曾精辟地论述道：“官僚机构的普遍精神是秘密，是奥秘，因此公开国家的精神及国家的意图，对于官僚机构系统就等于出卖它的秘密”。封闭，不但导致政府工作远离民众、远离社会实际，还意味着政府权力得不到有效监督约束及社会责任感的缺失。地方政府治理要取得民众支持，须从封闭走向开放透明。阳光，是最好的防腐剂和生长剂。地方政府治理过程的透明化，不仅是社会主义民主政治的必然要求，是市场经济发展的客观需要，也是适应信息时代的必然选择和消除腐败的现实需要。政府应通过保障公民知情权、构建透明政府制度框架、建立电子政府、打造政府透明文化等举措，促进政府治理过程由封闭转为透明。

五是治理目的由硬实力转为双实力。硬实力是支配力、控制力，往往有现实之“软”；软实力是影响力、感染力，常常比硬实力更有效。地方政府治理能力的提升必须“软”、“硬”相结合。政府公信力是政府通过自身行为获取社会公众信任、拥护和支持的一种能力，也是因公众的信任所产生的社会影响力，已成为衡量地方政府治理能力和公众满意度的综合性指标。政府公信力的缺失，不仅会削弱政府权威、消解法律信仰，还会破坏市场秩序、激发社会矛盾，因此地方政府应加强法治建设、强化政府工作人员的诚信、完善政府行政伦理的制度建设以及发挥社会公众的监督作用，进一步提升政府的治理能力。

四、协商民主视阈下地方政府治理现代化的具体路径

为了推进地方政府治理现代化的进程，我们需要在现有的制度存量框架范围内积极稳妥地进行。随着社会主义协商民主制度的健全与完善，步入广泛多层制度化发展的协商民主将为地方政府治理现代化提供更多的有益启示。

一是参与协同治理的主体分析。地方治理理论要求治理主体是多元的，而且这些主体都必须具有一定的社会地位，具有相当的社会影响力；多元主体通过合作的方式进行互动从而建立起平等对话的网络结构；多元主体通过合作、协商、伙伴关系进行公共事务的管理。现代社会复杂多样化的发展趋势使现代社会的决策变得愈加困难，需要更多的专业经验、特别信息、专门技术知识和不同意见的合作参与，需要社会权力更多地参与秩序整合，这显然不是任何一个组织或简单的组织间合作就能承担的，它需要社会各方面对公共事务承担责任，需要既代表“公”利、又代表“私”利的组织和个人共同参与[9]。与传统科层制治理和市场治理不同，地方政府治理现代化强调治理主体的多元化，政府、企业、非营利组织、社会公众都是治理的主体[10]。在治理地方公共事务过程中，政府长期以来都是治理主体，发挥着主导作用，成为核心主体。政府虽然是核心主体，但并不是惟一的治理主体，解决复杂的社会公共问题，亦需要其他治理主体共同发挥作用。企业除了追求自身经济利益最大化以外，必须承担一定的社会责任，在面对社会公共事务时，需要以治理主体的身份参与其中。非营利组织凭借非营利性、独立性等优势，具有较高的社会公信力，在解决地方公共事务中起着日益重要的作用。面对社会公共事务，社会公众具有双重身份，既是政府的管理对象，是被管理者；又是公共事务的参与者、管理者，是治理主体。这些治理主体共同行动，携手合作，才能取得良好的治理效果[11]。

二是多元主体参与治理的具体方式。政府与其他多元主体需要通过适当的方式展开普遍、广泛、深度地互动与合作，形成共生、共存、共荣的合作格局。首先，多元主体的信息交流方式。传统的一元治理采取的是自上而下或者自下而上的单一交流方式，而多元共治交流系统，则是通过多个主体自由进入、平等交流、表达诉求、协商对话形成公共领域。互联网技术的进步开放了一个公共的网络空问和平台，为多元主体共同治理自由进入、平等交流、竞争、协商对话提供了技术支撑和平台支持。一方面，各种观点汇聚其中，通过对话、竞争、妥协与合作等机制由分歧到达成共识，最后采取集体行动，形成集体决策结果；另一方面多元主体组成的公共领域能够制衡政府专制、强权和对资本的垄断，有利于形成共同利益，实现共治。其次，多元主体的共同治理方式。多元主体参与治理是一个复杂开放的系统，在这个系统中，需要在权力主体间设立一种共同治理方式，实现多元共治的高效化、科学化。多元主体可以通过反复对话、反复竞争找到问题的分歧点，通过反复妥协、反复合作以平衡各主体间的利益，最后形成集体行动。一般而言，多元主体间的共同协商方式可以较好地解决治理中遇到的大多数问题，但在排放有害物质、排放污染物等排污治理方面，协调的成本和效果有可能会差强人意。有学者指出，由于在多元治理中不同政府、单位行使权力的本质差异极大，通过建立新规则能起到将外部性问题内部化的作用。[12]就对污水的治理而言，政府可以出台将污水排水口设置在进水口的上游的规定，这将会迫使每个权力主体把外部性问题内部化，从而达到理想的治理结果。最后，多元主体责任的处理方式。多中心治理理论指出，因为社会向前发展，多元社会主体和社会利益对政府的社会管理水平要求越来越高，传统的政府“单中心”管理已经无法满足和回应公众日益增长与多元的需求，社会管理可由利益多元的主体提供，他们之间权力分散但彼此制衡，地方政府拥有有限理性权力。据此，多元主体责任的处理方式可分为两种，一种是授权，即上级政府可以将责任分配给下级政府，从而扩大责任主体的规模，建立逐级负责的责任供给模式；另一种是委托，即政府也可以委托社会组织提供服务，构建多层级的责任分担模式。

三是多元主体参与治理的机制建设。詹姆斯·费伦认为，通过在公共决策之前开展充分地讨论与协商，其日的在于:揭示私人信息；减少或克服有限理性；推动或鼓励一种赋予需求或要求正当化的特殊模式；有助于在团体的监督下促进最终选择合法化，加强团体团结或促进决策实施的可能性；提高参与者的道德素养和知识水平；独立于讨论结果，做“正确的事情”。[13]协商民主视阈下的地方政府治理现代化，应通过建立健全公共决策前和决策执行过程中的多元主体协商、反馈机制，一方面能够充分地倾听社会的呼声，集中社会的智慧，使政府治理的决策建立在全面准备的信息基础之上；另一方面，能够让社会更好地了解政府治理决策的前提与目标，有利于政府治理过程得到社会的理解与支持。具体而言，可以从以下几个方面着手：通过在人民政协制度框架内就政府治理问题开展协商与讨论，发挥人民政协作为公共决策前和决策执行过程中民主协商的重要渠道作用，这不仅有利于吸纳广泛的群体参与政府治理，而且有利于促进地方政府治理的现代化、科学化与民主化；通过在基层协商民主制度框架内，就经济社会发展的重要问题与人民群众切身利益相关的实际问题在人民群众中，广泛开展民主协商、广纳群言、广集民智，促进政府治理更好地反映社会的利益诉求，提高政府治理的正当性和实效性；通过厘清上下级政府及其部门之间的信息反馈功能，将信息反馈机制的功能从下级政府及其部门对上级汇报治理政绩的“正反馈”模式，切换到反映治理问题的“负反馈”模式；通过开设政府治理网络平台，及时发布政府治理的相关信息，同时构建企业、非营利组织、社会公众对政府治理的反馈通道。

[1]张康之：《在后工业化进程中构想合作治理》，《哈尔滨工业大学学报( 社会科学版) 》2013 年第1 期。

[2]陈家刚：《协商民主引论》，《马克思主义与现实》2004年第3期。

[3]齐卫平、陈朋：《中国协商民主60年：国家与社会的共同实践》，《中国延安干部学院学报》2009年第5期。

[4]齐卫平、陈朋：《现代国家治理与协商民主的耦合及其共进发展》，《华东师范大学学报》（哲学社会科学版）2014年第4期，第54页。

[5]杨克勤：《扎实推进政府协商 加强社会主义协商民主建设》，《中国政协理论研究》2015年第2期，第19页。

[6]马利：《人民政协在国家治理现代化中的地位和作用》，《人民政协在国家治理现代化中的地位和作用》2015年4月22日第04版。

[7]包心鉴：《协商民主制度化与国家治理现代化》，《学习与实践》2014年第3期，第62页。

[8]叶小文、张峰：《协商民主与现代国家治理高度契合》，《求是》2014年第13期，第64页。

[9]王名、蔡志鸿等：《社会共治：多元主体共同治理的实践探索与制度创新》，《中国行政管理》2014年第12期，第17页。

[10]Ansell, C. and A. Gash. Collanorative Governance in Theory and Practice. Journal of Public Administration Research and Theory, 2008,18(4).

[11]Stoker,Gerry. Governance as Theory: Five Propositions. International Social Science Journal, 1998(50).

[12][美]埃莉诺·奥斯特诺姆等：《制度激励与可持续发展》，余逊达译，上海三联书店2000年版，第212页。

[13]陈家刚：《协商民主》，上海三联出版社2001年版，第2页。